Mtra. Claudia Carrillo Gasca
Magistrada del Tribunal Electoral de Quintana Roo.
La representación política de los indígenas en los órganos legislativos ha adquirido especial relevancia en los procesos de transición y consolidación democrática, por lo que es urgente colocar los temas que atañen a este sector social en la agenda legislativa nacional y estatal; y de esta esta manera se puedan generar propuestas que en un futuro incidan en el establecimiento de políticas dirigidas hacia una acción afirmativa a favor de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas.
Si bien el artículo 2°, apartado “A”, fracción VII, de la Constitución Federal, establece expresamente en favor de las comunidades y pueblos indígenas, el de elegir en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables, con la obligación de las legislaturas locales a establecer en las constituciones y leyes de la entidad federativa, el reconocimiento y regulación de estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas, en la realidad, también lo es que poco se ha hecho al respecto.
De ahí que este trabajo tenga como finalidad establecer la necesidad de que la norma constitucional se cumpla no solo en los municipios sino también en las legislaturas locales a través de acciones afirmativas, lo cual, afortunadamente, se encuentra contemplado en diversas sentencias emitidas por los órganos jurisdiccionales, tanto a nivel federal como local.
Quintana Roo es una entidad federativa mexicana que se distingue por su diversidad y pluralidad ciudadana, cuya composición se sustenta originalmente en la etnia maya, a quien se le reconoce el derecho de la libre determinación, que se expresa en un marco de autonomía, respecto a sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural.
Queda claro que en México, queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional,el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
A partir de la reforma del 2011, se tuvo como objetivo principal poner a las personas como el principal ente de protección amplia en materia de derechos humanos, principalmente en todas las acciones de gobierno, de igual forma se renueva la jerarquía constitucional para ponerla al mismo nivel de interpretación con los tratados internacionales de los que México forma parte.
En donde además, el gobierno y sus autoridades adquieren el compromiso de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos siempre en pro de las personas y cuando existiera alguna violación de tales garantías humanas, coercitivamente deberán investigar, sancionar y reparar tales violaciones o perjuicios. Tal y como lo señala medularmente en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Es importante señalar que en Quintana Roo, contamos con la Ley de Derechos, Cultura y Organización Indígena del Estado, así como una Ley de Justicia Indígena del Estado, sin embargo tales disposiciones normativas refieren únicamente al reconocimiento de normas internas de las comunidades indígenas en el ámbito de sus relaciones familiar, civil y organizativa, así como a la prevención y solución de conflictos internos, lo que se traduce en la necesidad de realizar acciones legislativas en pro de este sector social, garantizando de manera eficiente en la ley electoral del estado su representatividad en los cargos de elección popular y que estos puedan integrar el órgano legislativo local y ser miembros activos en los ayuntamientos del Estado de Quintana Roo.
Es relevante recalcar que el pueblo indígena maya está a favor de la capacitación, educación que estimule el desarrollo integral para las mujeres de su sector. Garantizando con eso la igualdad de oportunidades entre la mujer y el hombre.
Aun con estas leyes emanadas de las autoridades legislativas en el Estado de Quintana Roo, evidentemente falta mucho por enaltecer y visibilizar aestos grupos abandonados y endebles, como lo son los indígenas, las cuales sus necesidades de participación en la vida pública no han sido garantizadas de manera eficiente en ley, reglamento o criterio alguno en la entidad, que asegure su representatividad en ocupar candidaturas a cargos de elección popular para ser integrante de la legislatura local en Quintana Roo, ni ser parte de la integración de alguna planilla a cargos de elección municipal, sin que esto signifique obligatoriamente su triunfo.
De acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática, en el censo 2015, en Quintana Roo residen 1, 501, 562 habitantes, siendo que 233, 854 son personas de cinco años y más hablante de la lengua indígena, lo que representan el 17.1% de la población de Quintana Roo. De lo que sobresalen los municipios de Felipe Carrillo Puerto (66.8%); José María Morelos (53.9%); Lázaro Cárdenas (47%) y Tulum (34.1) como los que más población de 3 años y más hablante de lengua indígena tienen.
Cabe destacar que a la fecha se han emitido acuerdos como el del Instituto Nacional Electoral identificado como el INE/CG59/2017, de fecha quince de marzo del dos mil diecisiete, en donde se señala que la población indígena en Quintana Roo, forma parte de los 28 distritos federales que representa y se distribuye el 40% o más del total de la población indígena en el país.
De igual manera, dicho órgano electoral nacional, informó mediante acuerdo INE/CG508/2017, que para el proceso electoral federal 2017-2018, el distrito 2 federal representa el 42.48% indígena.
Y aun ante tales estadísticas, se observa que el poder legislativo, ha omitido afianzar con certeza, legalidad y principalmente con obligatoriedad la participación dedicho sector en la conformación de alguna de los 25 curules existentes en la legislatura o de alguna de las 117 regidurías que integran las planillas a cargos de elección municipal.
Por lo que a la fecha, el estado de Quintana Roo, así como México falla en su deber de regular y por ende de adoptar disposiciones en su derecho interno con el fin de incluir al sector indígena y de forma obligatoriacon rango constitucional para los partidos políticos, tal y como lo señala la Convención Americana sobre derechos humanos en la que nuestro país forma parte desde 1981.
La base legal del proceso electoral local 2018-2019 por el cual se renovó las diputaciones locales en la entidad, fue la reciente Ley de Instituciones aprobada en septiembre de 2017, por la XV Legislatura local, en la que no se incluyó la obligación legal a los partidos políticos de postular candidaturas de indígenas.
Es ante ello que existen medidas compensatorias que aplicadas con oportunidad materializan el derecho efectivo no contemplado en la norma, es decir, las acciones afirmativas, que tienen como fin próximo el deber de revertir las desigualdades y discriminación de los grupos históricamente vulnerables.
En Quintana Roo, en el proceso electoral pasadodonde se renovó la legislatura local, surgió por parte de un partido político, la inquietud de que se incluya por parte del organismo público electoral (Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo), los criterios de registros de candidaturas una cuota de INDIGENAS y JOVENES.
Lo que dio origen al Acuerdo IEQROO/CG/A-060-19, del diecinueve de febrero de dos mil diecinueve, por virtud del cual el Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo, aprueba los criterios aplicables para el registro de candidaturas a diputaciones, correspondientes al Proceso Electoral Local Ordinario 2018-2019.
Lo anterior, sin haberse pronunciado en tal acuerdo,respecto a dos solicitudes realizadas previamente por el partido Movimiento Ciudadano, en los que habiasolicitado expresamente la implementación de las acciones afirmativas en beneficio de los referidos grupos sociales.
Lo que generó la impugnación del acuerdo referido, cuya pretensión radicaba en que el Tribunal Electoral de Quintana Roo, revocara el mencionado acuerdo y ordenará a la autoridad responsable, es decir al organismo público electoral de Quintana Roo, integre a los criterios de registro la inclusión de acciones afirmativas en favor de indígenas y jóvenes.
Tal recurso fue registrado con el número de expedienteRAP/019/2019, en donde el partido impugnante señaló como agravios la omisión de la autoridad responsable de atender la consulta relacionada con el acuerdo motivo de la Litis y en especial, la omisión de implementar acciones afirmativas en favor de jóvenes e indígenas, en los criterios de registro; con lo cual, a su criterio, se vulneraba el principio de progresividad que toda autoridad se encuentra obligada a observar.
A lo que el Tribunal Electoral de Quintana Roo, declaro FUNDADOS los conceptos de agravio esgrimidos, basando tal sentencia en principios de convencionalidad, progresividad y legalidad, justificando además el establecimiento de acciones afirmativas por parte de la responsable en favor de jóvenes e indígenas en materia político-electoral, apoyando la sentencia con lo establecido en tratados internacionales, mismo que a nuestro criterio como integrantes del pleno del Tribunal del Estado de Quintana Roo, en el acuerdo del Organismo Público Local Electoral (IEQROO), no se había garantizado el cumplimiento de normas en materia de derechos fundamentales consagrados en la normativa constitucional, convencional, legal y jurisprudencial.
Reconociendo que no existe normativa constitucional o legal a nivel local ni federal que permita establecer de forma directa y obligatoria la postulación de candidaturas en relación con el origen étnico, de ahí que resulte de trascendental importancia que se realicen acciones tendientes a garantizar la participación y representación de estos sectores en la vida democrática de la entidad.
En materia de pueblos y comunidades indígenas, no basta con promover los derechos humanos de carácter político-electorales, ni garantizarles el derecho al sufragio activo, sino que deben garantizarseobligatoriamente el acceso al sufragio pasivo,alcanzando la igualdad material, basándose para ello en el principio de progresividad, rector de los derechos humanos, conforme se desprende de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Federal.
Lo que pretendió el Tribunal Electoral de Quintana Roo, al revocar el acuerdo del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo, fue garantizar la representatividad de las comunidades indígenas en la toma de decisiones dentro del marco democrático en la entidad, dicha postulación de candidaturas se deberían realizar a través de los partidos políticos, dado que por disposición constitucional y legal, son los entes jurídicos competentes para hacer posible el acceso a cargos públicos al ejercicio del poder público, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
Por tanto, se REVOCÓ el acuerdo dictado por el Instituto Electoral de Quintana Roo para el efecto de que emitiera uno nuevo fundando y motivando la posibilidad de los partidos políticos con registro en la entidad, implementaran la garantía en postulación de candidaturas jóvenes e indígenas.
Por encontrarse inconforme con el sentido de lo resuelto por el Tribunal Electoral de Quintana Roo relativo al recurso de apelación, diversos partidos políticos entre ellos el Partido Verde Ecologista, MORENA, Partido Acción Nacional y del Trabajo interpusieron juicios de revisión constitucional, con el fin de revertir el sentido de la sentencia emitida.
La sala regional Xalapa, registró los juicios y los acumuló al expediente SX/JRC/013/2019.
Los impugnantes consideraron que era incorrecta la determinación del Tribunal responsable de ordenar al Instituto Electoral local la implementación de medidas afirmativas a favor de jóvenes e indígenas, para el proceso electoral en curso en la mencionada entidad federativa. Considerando que:• Se estaba vulnerando al principio de oportunidad, certeza y seguridad jurídica y el artículo 105 de la Constitución Federal que prohíbe lasmodificaciones legales fundamentales noventa días antes del inicio del proceso electoral.• Discriminación positiva, que afectaba laautorregulación de partidos por la temporalidad en la que se implementa.• La medida debió implementarse antes del inicio del proceso.• Vulneración a la autodeterminación de los partidos políticos.• No se trataba de un reclamo social, sino derivó de la inquietud de un partido político.• Falta de establecimiento de la acción afirmativa constitucional y legalmente.• No hay obligación de postular indígenas y jóvenes,sólo se regula para la postulación de Ayuntamientos.• Principio de progresividad mal aplicado; ya que no hay regresión, ni modificación legal que disminuya derechos.• No se justificaba la necesidad de implementar la acción afirmativa.• Existía colisión de principios.• Vulneración a la libertad configurativa de la legislatura estatal.• Vulneración al principio de jerarquía normativa.• Vulneración al principio de congruencia.• El Tribunal local se extralimitó en sus facultades, faltando a su deber de fundar y motivar adecuadamente su sentencia.
Ante tales impugnaciones, la Sala Regional Xalapa reconoció la necesidad de implementar medidas que tengan como objeto procurar la igualdad material y, por tanto, la representación y participación política de la población joven e indígena, sin embargo señalo que era inviable la implementación ordenada por el Tribunal local, para que se ejecutaran adecuadamente acciones afirmativas durante el proceso electoral local que ya se encontraba en marcha.
Ello porque, conforme al calendario electoral ya habíanconcluido los procesos electivos internos de los partidos políticos y las precampañas, además de que estaba próximo el periodo para el registro de candidaturas de diputaciones de mayoría relativa, el cual transcurrió del nueve al trece de marzo, de ahí que, la implementación de la medida trastoca el principio de certeza en materia electoral.
Aunado a lo anterior, a criterio de la Sala Regional Xalapa, el establecimiento de una acción afirmativa indígena conlleva un trabajo adicional para la autoridad administrativa electoral, debido a que, como se estableció para la elección federal, deben identificarse los distritos que se considerarán indígenas, para estar en condiciones de establecer que en los mismos se garantice la postulación exclusiva de ciudadanos indígenas (con un vínculo a la comunidad a la que pertenecen).
Aunque la introducción de medidas afirmativas por parte de las autoridades electorales está justificada y es necesaria, las mismas se deben incorporar al orden normativo en materia electoral de manera oportuna, lo anterior por que se genera previsibilidad sobre la actuación de la autoridad al momento del registro de candidaturas respecto de jóvenes e indígenas, debiéndose permitir que los partidos políticos cuenten con condiciones mínimas para su implementación, y no, hacer ajustes una vez concluidos sus procesos internos de selección de candidatos y a sólo siete días de que concluyera el periodo de registro de candidatos ante la autoridad administrativa electoral.
Por tanto se ordenó REVOCAR la resolución impugnada emitida por el Tribunal Electoral de Quintana Roo.
Un dato importante, es que en los efectos de la sentencia, aunado a que se revocó la sentencia del Tribunal Electoral de Quintana Roo, a fin de establecer esquemas que ayuden a revertir en el ámbito electoral local la desigualdad en la representación, se vinculóal Instituto local, es decir al IEQROO, para que, con la debida oportunidad, realice los estudios concernientes e implemente las acciones afirmativas que sean aplicables en el siguiente proceso electoral local ordinario, para el caso de registro y postulación de candidaturas al Congreso local, así como a los Ayuntamientos.
Ante desacuerdos con esta última sentencia emitida por la Sala Regional Xalapa, el partido Movimiento Ciudadano, interpuso recurso de reconsideración ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a fin de controvertir la sentencia que fue emitida, integrándose el expediente identificado con la clave SUP-REC-59/2019.
El partido promovente, señalo que la sentencia de Sala Regional Xalapa, partió de una premisa falsa al considerar que previo a la substanciación de los recursos de apelación promovidos en lo local, habían concluido el período para el desarrollo de procedimientos de selección interna de las candidaturas; la fecha límite para la separación del cargo a servidores públicos que pretendieran contender y el hecho de la proximidad en el inicio del período para el registro de candidaturas de diputaciones de mayoría relativa; toda vez, que a consideración del enjuiciante, los partidos políticos tuvieron conocimiento de la intención de adoptar tales acciones afirmativas, pues esa propuesta se llevó a discusión en la mesa de trabajo de la Comisión de Partidos del Instituto Electoral local.
La Sala responsable indebidamente consideró que la impugnación originaria no provino de un grupo de ciudadanos, sino de un partido político, con lo cual, olvida que estos últimos son entidades de interés público.
Así mismo, que omitió realizar un estudio de ponderación constitucional ante la posible colisión de derechos, entre los grupos socialmente no representados y facultados a través de la acción afirmativa otorgada por el tribunal local y el derecho de autodeterminación de los partidos políticos considerando que a esa fecha ya habían cumplido, y sin complicación alguna, tanto la cuota joven como la indígena para el registro de sus candidaturas.
Sin embargo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, consideró que eraninfundados los conceptos de agravio en los cuales el actor expresó que la Sala Regional Xalapa, omitió hacer un análisis de constitucionalidad y convencionalidad respecto a la implementación de las acciones afirmativas de jóvenes e indígenas, al privilegiar la temporalidad en la emisión de la medida.
De la lectura de la sentencia controvertida, se advierte que la Sala Regional Xalapa, determinó que era necesario la implementación de medidas que tengan como objeto procurar la igualdad material y, por tanto, la representación y participación política de la población joven e indígena.
Esto, porque la implementación de acciones afirmativas, constituye un instrumento idóneo para concretar el pluralismo nacional, cuya optimización dimana de un mandato expreso de la Constitución federal y de diversos tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.
Señaló la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que la autoridad responsable si consideró la importancia de establecer medidas compensatorias para proteger a los jóvenes e indígenas, sin embargo, concluyó que tal acción no se podía llevar a cabo en el actual proceso electoral, lo cual, en concepto de dicho órgano jurisdiccional, eraconforme a la Constitución, en plena observancia al principio de certeza que rige los procesos electorales.
En este sentido, dado que en realidad la Sala Regional Xalapa sí realizó una valoración constitucional y convencional sobre la implementación de las acciones afirmativas, es que se arribó a la conclusión de que era inviable la implementación en el proceso electoral que se encontraba en marcha; por lo que, en observancia al principio de certeza, resultó infundado el concepto de agravio en que se aduce que la responsable omitió hacer un análisis de constitucionalidad y convencionalidad respecto a la implementación de las acciones afirmativas de jóvenes e indígenas, al privilegiar la temporalidad en la emisión de la medida.
Tal posicionamiento por parte de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, confirmó la resolución de fecha quince de marzo del año en curso, emitida en los juicios de revisión constitucional electoral por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz.
En síntesis, respecto a este caso, en el último proceso electoral ordinario local en Quintana Roo, no se logró implementarse criterios que obliguen registrar a candidatos jóvenes e indígenas, derivado a lo sentenciado por la Sala Regional Xalapa y confirmado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, basándose para ello en la temporalidad del proceso electoral que se llevaba en curso, concluyéndose por parte de la autoridad jurisdiccional federal, vincular a la autoridad administrativa electoral local para que realice el estudio pertinente e implemente para el siguiente proceso electoral las acciones afirmativas para el caso de registro y postulación de candidaturas al congreso local y ayuntamientos.
Estos antecedentes jurisdiccionales tienen un impacto trascendental en los siguientes procesos electorales ordinarios en la entidad, dado que la autoridad administrativa electoral y los partidos políticos se encuentran obligados a implementar las acciones afirmativas en el registro y postulación de candidaturas a los cargos electivos en el congreso local y en los ayuntamientos, sin que sea necesaria su existencia en los textos legales, ya que las acciones afirmativas nacen precisamente ante la falta de una regulación legal y la necesidad de implementar una medida compensatoria en favor de un sector vulnerable como lo son los indígenas y jóvenes del Estado.
Veremos si en el siguiente proceso electoral local donde se renovara los cargos de elección municipal se cumple lo mandatado por la autoridad electoral y se consideran dentro de las planillas a sectores desventajados como lo son INDIGENAS y JOVENES, mismo que como se señaló, su presencia en la entidad es lo que lo distingue de los demás Estados de la República Mexicana.
